Europa Social: o diálogo social no centro do debate

(Philippe Pochet)

No final do seu presente mandato, a Presidente da Comissão Europeia, Ursula von der Leyen, convocou uma cimeira europeia do diálogo social para o final de janeiro de 2024, quase 40 anos após a reunião de Val Duchesse que a lançou.  Este facto dá-nos a oportunidade, um mês após a morte de Jacques Delors, de voltar às questões em jogo no diálogo social europeu e, mais amplamente, à possibilidade de um sistema integrado de relações laborais a vários níveis, numa perspetiva de curto e médio prazo.

A presente síntese política divide-se em três fases. Em primeiro lugar, recorda os objetivos, os progressos e os limites do diálogo social europeu durante o seu período de formação e a sua “idade de ouro” (1985-2007). Este período assistiu também ao aparecimento de outras instituições ligadas à negociação coletiva.

Em seguida, passa em revista os principais elementos da crise que conduziu a uma série de impasses nos últimos 15 anos.

Por último, analisa a dinâmica recente e sugere formas de revitalizar o diálogo social interprofissional e setorial nos próximos anos. Isto só pode ser feito tentando repensar o projeto original e os seus limites, e incluí-lo num sistema articulado a vários níveis.

1.      Os primeiros tempos: do otimismo à desilusão

Há quase 35 anos, o Tratado de Maastricht formalizou o que já estava em gestação no Ato Único: o embrião do diálogo social europeu. Graças a Maastricht, este diálogo passou a poder ter consequências vinculativas através da aplicação, por diretiva, de acordos entre os parceiros sociais europeus (a então UNICE, atualmente Bussines Europe, a Confederação Europeia dos Sindicatos (CES) e o CEEP, atualmente SGI-E). Tratou-se de uma inovação importante que conferiu aos parceiros sociais a capacidade única de serem colegisladores. O modelo que inspirou os negociadores foi o modelo belga (e, em menor grau, o modelo francês), o que não é totalmente surpreendente, uma vez que a maioria dos negociadores provinha destes países ou tinha sido inspirada por eles. Trata-se da chamada aplicação por via legislativa.

O segundo modelo de aplicação dos acordos, inicialmente mais marginal, inspirava-se nos modelos alemão e escandinavo, em que os parceiros sociais gozavam de autonomia em relação ao Estado e o acordo era aplicado pelos próprios signatários. Eram os chamados acordos autónomos.

Tratou-se de uma verdadeira experiência ou de uma bricolagem institucional, na medida em que os modelos nacionais foram projetados e consolidados juridicamente a nível europeu, sem que as instituições ou as práticas implícitas a nível nacional se encontrassem também a nível europeu (Didry, Mias 2007). Para dar apenas um exemplo, o sistema belga baseia-se numa instituição – o Conselho Nacional do Trabalho – que apoia, por um lado, as negociações e, por outro, a automaticidade, pelo menos na altura, da extensão erga omnes dos acordos alcançados pelo governo. É também complementado por um sistema rico e complexo de negociações setoriais. Nada disto foi previsto a nível europeu.  Voltaremos a este assunto mais adiante neste artigo.

O patronato europeu, pelo contrário, nunca viu com bons olhos a construção de um sistema europeu de diálogo social. Tratava-se essencialmente de um meio tático para contornar o ativismo de um Parlamento Europeu que associava fortemente a realização do mercado interno ao desenvolvimento de uma dimensão social, de um “espaço social europeu” na expressão da época (Lapeyre, 2017).

O aspeto experimental do diálogo social é também ilustrado pelo facto de, entre 1993 e 2004, a Comissão Europeia ter publicado nada menos do que cinco “comunicações” sobre o diálogo social europeu. Tratava-se de documentos nos quais a Comissão procurava definir a sua visão estratégica do papel dos parceiros sociais na “construção europeia”: desenvolver este diálogo social, fazer dele uma força de mudança, um instrumento de desenvolvimento nos países da Europa Central e Oriental… e que davam a sua interpretação desta nova instituição (Degryse 2022, Tricart, 2021).

Na sequência de Maastricht, foi também alcançado um acordo político sobre a criação de conselhos de empresa europeus (após o fracasso das negociações entre os parceiros sociais sobre este assunto, então muito controverso), mais uma vez uma inovação importante que, no espírito dos seus promotores, deveria permitir, a prazo, negociar com as sedes das multinacionais, onde são tomadas as decisões estratégicas.

Por último, a decisão de realizar uma união monetária no final do século passado tinha conduzido a um debate sobre a coordenação salarial com diversas iniciativas regionais (o processo de Doorn entre os sindicatos alemães, belgas, luxemburgueses e holandeses), setoriais (metalurgia, têxteis, por exemplo) ou interprofissionais (CES). Este processo foi completado pelo chamado processo de Colónia, que estabeleceu um “diálogo macroeconómico” sobre os salários e as políticas monetárias e orçamentais entre o Banco Central Europeu, os parceiros sociais e os representantes do Eurogrupo, com a participação da Comissão Europeia.

Em 1998, a Comissão Europeia também reorganizou e estruturou melhor o diálogo social setorial, que, por sua vez, se iria desenvolver (Dufresne et al, 2005, Pochet, 2008).

Os diferentes desenvolvimentos aqui descritos sugeriam, muito resumidamente, que havia uma janela de oportunidade para desenvolver um sistema europeu de relações laborais a vários níveis, articulado verticalmente entre as empresas e os níveis regional, nacional e europeu, mas também horizontalmente em torno dos vários locais de implantação das empresas multinacionais.

Como sabemos, isso não aconteceu. Por um lado, devido à falta de vontade dos empregadores representados pela BussinessEurope de construir algo estável e com efeitos cumulativos. Por outro lado, o papel da Comissão foi essencialmente o de um brooker , de um intermediário, e não o de um agente dinâmico de apoio ativo.

Isto não quer dizer que nada tenha acontecido. A partir de 2000, desenvolveram-se acordos autónomos entre os parceiros sociais, sobre temas novos e importantes (teletrabalho, violência e stress no trabalho, etc.).  O diálogo social setorial também se desenvolveu – existem nada menos que 45 comités europeus de diálogo social setorial até à data – e muitos novos setores começaram a ter intercâmbios substanciais, ou mesmo a negociar acordos vinculativos[1].   A democracia no local de trabalho foi reforçada pela participação dos trabalhadores na sociedade europeia (2002) e pela revisão da diretiva relativa ao conselho de empresa europeu (2009). Mas nada de verdadeiramente articulado surgiu e a dinâmica política foi-se esbatendo gradualmente.

2.      Da desilusão ao impasse

Durante as Comissões Barroso 1 (2004-2009) e, sobretudo, 2 (2009-2014) e, em particular, durante a crise financeira e do euro de 2008-2013, os sindicatos foram marginalizados, a negociação coletiva foi posta em causa e os salários mínimos e os processos de alargamento da cobertura da negociação coletiva foram considerados como fatores de rigidez que deviam ser eliminados. Além disso, a crise financeira foi também utilizada nomeadamente pela Troika para questionar a utilidade das instituições nacionais de concertação social e de negociação coletiva e os respetivos atores, em particular os sindicatos (Degryse et al, 2013). Estes anos foram marcados pelo declínio da filiação sindical e da cobertura da negociação coletiva em geral. Além disso, devido à cobertura particularmente baixa da negociação coletiva nos países da Europa Central e Oriental, os alargamentos também tiveram o efeito de enfraquecer o diálogo social europeu e reforçar as diferenças intraeuropeias entre os países onde os trabalhadores estão amplamente cobertos pela negociação coletiva e aqueles onde estão cobertos menos de 50% dos trabalhadores, em particular todos os países da Europa Central e Oriental (Keune, 2021).

Consequentemente, o diálogo social “autónomo” que se desenvolveu a nível europeu na década de 2000 – cujos acordos deveriam ser aplicados pelos próprios parceiros sociais a nível nacional – deparou-se estruturalmente com problemas na sua aplicação nacional, que se tornou muito desigual de país para país.

Durante este período, o objetivo publicamente declarado dos empregadores passou a ser a desregulamentação a nível nacional, a fim de manter a competitividade face à concorrência internacional, nomeadamente da China (Degryse, Pochet, 2021).

O diálogo social interprofissional europeu está parado desde 2007.

Por um lado, parece ter-se tornado impossível, desde então, negociar novos acordos vinculativos. O recente fracasso das negociações sobre o teletrabalho e o direito a desligar, que parecia ser um tema relativamente fácil, é emblemático de uma crise que se tornou estrutural.

Além disso, o conteúdo dos acordos autónomos é cada vez mais vago. A qualidade destes acordos é cada vez menos interessante e a sua aplicação a nível nacional continua a ser aleatória e muito desigual.

Além disso, os acordos de criação e desenvolvimento de conselhos de empresa europeus parecem ter atingido um patamar (cerca de um milhar de empresas) e progrediram muito lentamente nos últimos 15 anos.

O diálogo social setorial, que parecia mais promissor, está também a entrar em crise, na sequência da recusa da Comissão de transmitir ao Conselho os acordos negociados no setor dos cabeleireiros em 2012 e no setor da administração pública em 2015. Um dos argumentos centrais utilizados pela Comissão é o de que é necessário concentrar-se no essencial e não gerir os pormenores. Este argumento culminará no acórdão do Tribunal de Justiça sobre o acordo relativo à informação e consulta dos trabalhadores do setor público, que a Comissão se recusa a transmitir ao Conselho (acórdão EPSU, 2021). O Tribunal de Justiça não reconheceu a especificidade dos procedimentos de diálogo social e emitiu um parecer sobre os princípios gerais da autonomia absoluta da Comissão (Borolli, Dorsesmont, 2021, Carré, Steiert, 2023).  Trata-se de uma viragem radical na medida em que, na perspetiva dos atores do acordo de 1992, se trata claramente de abrir uma capacidade de colegislação e de enriquecer a democracia tradicional com a democracia social. A interpretação burocrática da Comissão e a defesa pelo Tribunal de Justiça do modo de funcionamento tradicional da UE constituíram também uma oportunidade, embora num clima muito diferente do das Comissões Delors, para rever os limites de Maastricht.

A ideia de um sistema a vários níveis parece hoje pertencer ao passado. Estamos perante uma desarticulação das relações laborais. Mas será que ainda é assim hoje?

3.      Do impasse à reconstrução

No entanto, nos últimos anos, assistimos a várias tentativas de reorganização, reforço e integração do sistema de relações laborais a vários níveis na UE.

Em primeiro lugar, trata-se do alargamento da cobertura da negociação coletiva a nível nacional. A Diretiva relativa aos salários mínimos adequados (2022) desempenha um papel fundamental a este respeito. Esta Diretiva trata, não só do salário mínimo, mas também exige que os Estados-Membros cuja cobertura da negociação coletiva seja inferior a 80% elaborem um plano de ação para promover a negociação coletiva. Embora a viabilidade de um objetivo de 80% na maioria dos Estados-Membros seja questionável, sublinha claramente o empenho da UE na negociação coletiva como mecanismo de regulação do mercado de trabalho. Mas não existe uma forma milagrosa de atingir este objetivo.

Por conseguinte, é necessário refletir sobre os mecanismos nacionais que permitirão alargar a cobertura. Não são muitos.

Podemos jogar com a densidade das organizações de empregadores, que em muitos países é superior à densidade dos sindicatos, mas as organizações setoriais de empregadores são particularmente fracas na Europa Central e Oriental. Na Alemanha, em particular, podemos também observar uma tendência para a desfiliação das organizações patronais setoriais. Quanto aos sindicatos, embora em alguns países a sua densidade se mantenha elevada, a tendência geral é para a perda de membros ou, na melhor das hipóteses, para uma certa estabilização. Esta importante via de reforço dos atores levará, portanto, algum tempo.

A outra solução consiste em reforçar a negociação setorial e a possibilidade de extensões erga omnes. No entanto, isto não é tão simples e há vários problemas técnicos a resolver (para tomar o exemplo da Alemanha: ambas as partes têm de o solicitar, o que confere aos empregadores um veto de facto, cf. Hassel, 2023).

A extensão geral erga omnes também faz o governo entrar de facto no jogo e pode ser considerada problemática em alguns países.

Seja como for, não há como escapar a um debate sério sobre a forma de aumentar a taxa de cobertura.  Para o efeito, serão necessárias mudanças estruturais em muitos países e muitos anos de trabalho para ver como é que isso pode ser conseguido.

Esta abordagem é complementada pela adoção de orientações sobre a aplicação do direito da concorrência da UE às convenções coletivas relativas às condições de trabalho dos trabalhadores independentes (2022), que visam alargar a negociação coletiva a este grupo de trabalhadores, que praticamente não está atualmente abrangido.

Do mesmo modo, a Diretiva relativa ao destacamento de trabalhadores revista (2018) alarga as possibilidades de os trabalhadores destacados serem abrangidos por convenções coletivas.

Por último, várias políticas novas ou propostas visam reforçar o diálogo social e a voz dos trabalhadores nas multinacionais e melhorar a forma como as multinacionais tratam os trabalhadores nas suas cadeias de valor, bem como as suas responsabilidades sociais e ambientais. A revisão em curso da diretiva relativa aos conselhos de empresa europeus (CEE) para reforçar os direitos de informação e consulta dos CEE (2023) deverá conduzir a uma revisão parcial. Outra iniciativa é a diretiva relativa ao dever de diligência em matéria de sustentabilidade das empresas (2023), que visa incentivar as empresas que operam no mercado único a contribuir para o respeito dos direitos humanos e do ambiente nas suas próprias atividades e cadeias de valor. Estreitamente ligada a esta proposta está a proposta da Comissão de um regulamento para proibir os produtos fabricados com recurso a trabalho forçado, incluindo o trabalho infantil, no mercado interno (2022). Por último, a diretiva relativa aos relatórios de sustentabilidade das empresas (2023) exige que as empresas apresentem relatórios mais pormenorizados sobre questões sociais e ambientais. Potencialmente, existe aqui uma ligação horizontal entre diferentes assuntos relacionados com as empresas multinacionais.

Estas diferentes políticas visam (i) alargar a negociação coletiva, (ii) melhorar o diálogo social nacional e europeu e (iii) melhorar a voz dos trabalhadores nas multinacionais, bem como as responsabilidades sociais e ambientais das empresas multinacionais. Estas políticas podem servir de base para o estabelecimento de um sistema mais articulado de relações laborais a vários níveis na UE.

No entanto, o fracasso do acordo interprofissional sobre o teletrabalho e o direito a desligar é um fracasso cujos efeitos não podem ser subestimados. Do mesmo modo, após o caso da EPSU, já não é muito claro o que se pode esperar dos acordos setoriais.

No entanto, a recomendação sobre o reforço do diálogo social na União Europeia (2023) apresenta uma série de medidas interessantes destinadas a apoiar o diálogo social a nível nacional e europeu. Aborda igualmente a natureza multinível das relações laborais na UE, visando uma melhor articulação entre os níveis europeu e nacional e uma melhor aplicação dos acordos europeus a nível nacional.

4.      Perspetivas para o futuro

Encontramo-nos atualmente numa situação em que o funcionamento do diálogo social europeu é o principal problema. É, pois, necessário refletir, por um lado, sobre a forma de o relançar e, por outro, sobre a forma de o articular com as novas dinâmicas nacionais e europeias que acabámos de descrever. Em primeiro lugar, temos de abordar as limitações que não foram estruturalmente resolvidas há 40 anos.

No que respeita à legislação, isto significa clarificar a posição dos empregadores e da Comissão.

Isto vai muito para além da BussinessEurope, que se tornou um lobby conservador; mas como esta organização é central, sem uma mensagem clara de apoio a este caminho, permaneceremos no atual impasse. Mas, como esta organização é central, sem uma mensagem clara de apoio a esta via manter-nos-emos no atual impasse. Esta poderia assumir a forma de um compromisso formal da Comissão de apresentar uma proposta em caso de fracasso. Isto faz sentido mesmo com base num compromisso inicial autónomo por parte dos parceiros sociais. Ao encetar negociações, ambas as partes reconhecem que o assunto é importante, que deve ser regulamentado e que isso deve ser feito a nível europeu. O fracasso das negociações não afeta este facto e, por conseguinte, confere à Comissão a legitimidade para agir. Isto poderia ser feito de forma semelhante ao que acontece quando uma petição europeia atinge um milhão de assinaturas ou quando o PE pede à Comissão que atue. O ideal seria, obviamente, o automatismo, mas isso parece estar fora de alcance.

O que é importante aqui é restabelecer o equilíbrio entre os atores e voltar a ter um papel ativo da Comissão que não dependa de circunstâncias políticas mais ou menos favoráveis.

O outro ponto essencial é a transmissão dos acordos ao Conselho. Também aqui podemos encontrar soluções criativas. Por exemplo: se os signatários representarem pelo menos uma determinada percentagem de empresas e de trabalhadores, a Comissão transmitirá automaticamente o acordo ao Conselho (sob reserva dos habituais controlos jurídicos). Trata-se, obviamente, de uma questão controversa e deve caber aos atores encontrar uma solução que não seja tecnocrática, como proposto pela Comissão na sua comunicação de 2023 (assistência jurídica e técnica).

Por último, para a aplicação de acordos autónomos, poderíamos também imaginar uma solução criativa segundo a qual, após um determinado período de tempo, se o acordo não abranger pelo menos uma determinada percentagem de trabalhadores, uma das duas partes poderia solicitar uma extensão erga omnes. A lógica aqui seria não permitir uma fragmentação do mercado interno em que alguns estariam protegidos e outros não.

O outro aspeto é o do diálogo social setorial.  Para negociar, é preciso ter interesses diferentes, mas interesses suscetíveis de conduzir a uma troca, a um compromisso, que construa um interesse comum. Isto é geralmente mais fácil a nível setorial, onde existem questões específicas do setor. Tomemos, por exemplo, as atuais negociações no setor do gás entre a industriAll, a EPSU e os empregadores sobre uma transição justa neste setor. Uma vez que o gás é uma energia de transição e que a infraestrutura existente pode ser utilizada para transportar hidrogénio, há claramente um interesse comum entre as duas partes.

Mas o que parece mais importante é saber como conseguir ligar uma nova dinâmica nacional, que decorreria essencialmente, mas não exclusivamente, dos efeitos da diretiva relativa ao salário mínimo, com as negociações setoriais europeias, porque este é o núcleo de um sistema multinível. Enquanto o nível interprofissional fornece o quadro, o nível setorial fornece a substância nas diferentes realidades setoriais.

Isto exige uma maior coordenação entre os setores e o nível interprofissional, pelo menos nas questões que poderiam servir de base a essa coordenação. Pessoalmente, posso pensar em três: competências e formação, os novos desafios da inteligência artificial e as consequências das alterações climáticas, que são, a meu ver, uma prioridade. Tanto mais que se trata de um tema essencial, como vimos na secção anterior, de discussão e de informação ao nível das empresas multinacionais.

Não estamos a começar do zero; se olharmos para a resolução do Parlamento Europeu (2023) sobre clima e emprego, alguns dos elementos já lá estão.

Salienta “a importância do papel dos Estados-Membros no incentivo ao diálogo social e à negociação coletiva a nível setorial, em especial nos setores verdes recentemente emergentes”. Observa também que “a diretiva relativa aos salários mínimos oferece uma excelente oportunidade para reforçar a negociação coletiva sobre a fixação dos salários e a presença dos parceiros sociais nos setores emergentes”. Apela ainda à “adoção de planos de transição justa, negociados com os parceiros sociais a nível setorial e empresarial, em especial por aqueles que são afetados pela transição ecológica”. O documento sublinha ainda que “estes planos devem garantir que as atividades e as cadeias de valor das empresas estão em conformidade com os objetivos do Pacto Ecológico e devem também especificar medidas sociais de acompanhamento para promover o emprego e a qualidade do trabalho, incluindo empregos estratégicos, planeamento de competências e políticas de formação conexas”.

Isto permitiria articular as várias ações num plano de mudança controlado e equitativo, com ações e modalidades específicas de acordo com os níveis e setores.

Em suma, relançar o diálogo social com objetivos ambiciosos e realistas e corrigir os problemas que surgiram ao longo de décadas de remendos iniciais. Há que pensar num sistema europeu de relações laborais que dê sentido às numerosas alterações efetuadas, mas sem um plano de conjunto.

Este programa ambicioso mas realista não pode ser realizado de uma só vez. A Cimeira do Diálogo Social poderia ser a primeira pedra de construção. A reunião em La Hulpe, convocada pela Presidência belga no final de março para refletir sobre o futuro da Europa social, constitui uma segunda oportunidade. As eleições europeias e os debates que irão surgir sobre o futuro da Europa constituem uma terceira oportunidade.  No entanto, tudo isto só poderá acontecer se a especificidade e a singularidade do diálogo social forem reconhecidas.

 

Referências

Borelli S., Dorssemont F. (eds.) (2020) European Social Dialogue in the Court of Justice – An Amicus Curiae Workshop on the EPSU case , Documento de Trabalho do Centro de Estudos de Direito Europeu do Trabalho “Massimo D’Antona”.

Carré, P., Steiert, M. (2023) “Social Europe without social dialogue : decision of the Court of Justice of the European Union C-928/19 P Federação Europeia dos Sindicatos dos Serviços Públicos

Tribunal de Justiça da União Europeia (2023) Decisão do Tribunal de Justiça da União Europeia no processo C-928/19 P – Federação Europeia dos Sindicatos da Função Pública.

Didry C. e Mias A. (2005) Le Moment Delors. Les syndicats au cœur de l’Europe sociale, Bruxelas, P.I.E. – Peter Lang.

Degryse C., Pochet P. (2011) Has European sectoral social dialogue improved since the establishment of SSDCs in 1998? Transfer: European Review of Labour and Research 17 (2), 145-158.

Dufresne A., Degryse, C., Pochet P. (2005) Actors, Developments and Challenges. Bruxelas: PIE-Peter Lang.

Hassel A (2023) , Transfer

Keune M. (2015) The effects of the EU’s assault on collective bargaining: less governance capacity and more inequality.  Transfer: European Review of Labour and Research 21(4): 477-483.

Keune M., Pochet P. (2023) The revival of Social Europe: is this time different? Transferência: Revista Europeia de Trabalho e Investigação 29 (2), 173-183.

Lapeyre J. (2017) “Le dialogue social européen – Histoire d’une innovation sociale”, Bruxelas, Instituto Sindical Europeu.

Pochet P, Degryse C, () () The European social dialogue: what is the role of employers and what are the hopes for the future , in F Vandenbroucke, C Barnard, G De Baere. A European Social Union after the Crisis, Cambridge: Cambridge, 231-260

Pochet P. Degryse C. (2016) Dialogue social européen : une relance ” de la dernière chance ” ? Série de Documentos OSE, Documento de Opinião n.º 17.

Parlamento Europeu (2023) Resolução do Parlamento Europeu, de 23 de novembro de 2023, sobre a criação de emprego – transição justa e investimento de impacto 2022/2170(INI).

Tricart J. P. (2019) Aplicação legislativa dos acordos dos parceiros sociais europeus: desafios e debates, Documento de trabalho Etui.

 

Philippe Pochet é cientista político e  professor do Colégio de Sant’Anna, da Universidade Católica de Louvain e do college d’Europe; foi até 2023 diretor geral do ETUI e antes tinha dirigido o Observatório Social Europeu.

Este texto foi produzido para o Instituto Jacques Delors, onde é Conselheiro para os Assuntos Sociais ( https://institutdelors.eu/en/publications/social-europe-social-dialogue-at-the-heart-of-the-debate/ ) e foi traduzido pela PRAXIS, com o apoio do DEEPL, com a sua autorização.

[1] De acordo com a Comissão, 8 destes acordos foram transformados em diretivas e 13 em acordos autónomos.